Des Gfrett mit da Hack’n

Unterkunft für Asylbewerber in Containern. München, 1993. Foto: Andreas Bohnenstengel. Lizenz: CC BY-SA 3.0.

(Undokumentierte) Arbeit von AsylbewerberInnen

von Sandra Stern und Markus Griesser

Österreich und Deutschland gehören zu den Ländern, die sich anlässlich der beiden jüngsten Erweiterungsrunden der EU am vehementesten gegen die Öffnung ihrer Arbeitsmärkte für neue EU-BürgerInnen gewehrt hatten, beide hatten die maximal möglichen Übergangsfristen bis zum Inkrafttreten der Arbeitnehmerfreizügigkeit in Anspruch genommen. Und was für den EU-Binnenmarkt an Vorbehalten gilt, äußerst sich erst Recht in Bezug auf „Drittstaaten-Angehörige“. Beide Länder zeichnen sich durch ein im europäischen Vergleich extrem restriktives Asylrecht aus, das die Betroffenen in existenziell unmöglich aufzulösende Widersprüche zwingt: Viele von ihnen müssen arbeiten, um ihren Lebensunterhalt zu sichern – und sind zugleich von legalen Formen der Arbeitsaufnahme ausgenommen. Das verschafft ArbeitgeberInnen ein weites Spielfeld für die Ausbeutung von „Irregularisierten“. Nicht nur das Verfassungsgerichtsurteil in Deutschland, auch die sogenannte „Sanktionsrichtlinie“ der EU könnten Bewegung in diese ausweglose Situation bringen. Wir haben Sandra Stern und Markus Griesser gebeten, über die Situation in Österreich, die Auswirkungen der EU-Richtlinie zur Sanktionierung von „illegaler“ Beschäftigung und die Rolle der österreichischen Gewerkschaften und NGOs bei der Unterstützung von Undokumentierten zu berichten.

Asylbewerbern wie Z. ist der legale Zugang zum österreichischen Arbeitsmarkt weitgehend versperrt. Aus diesem Grund entschied er sich, undokumentiert – das heißt in seinem Fall (trotz legalem Aufenthaltsstatus) ohne entsprechende Arbeitspapiere – auf einer Baustelle in Wien zu arbeiten. Der Arbeitgeber jedoch zahlte Z. trotz mündlichem Vertrag nur einen Bruchteil des vereinbarten Lohns. Z. wollte sich das nicht gefallen lassen: Er wurde Mitglied der Gewerkschaft Bau-Holz (GBH), verklagte mit deren Unterstützung seinen Arbeitgeber und erhielt so letztlich den ihm zustehenden tarifvertraglichen Mindestlohn, den Lohn für Überstunden sowie den für Samstags- und Sonntagsarbeit. Das Hauptproblem jedoch besteht trotz gewonnenem Arbeitskampf fort.
Denn das De-facto-Arbeitsverbot für AsylbewerberInnen und ihre nach wie vor unzureichende Existenzsicherung über das Fürsorgesystem der Grundversorgung bedingen, dass viele auf der Suche nach (ergänzenden) Einkommensquellen in die sogenannte „Schattenwirtschaft“ ausweichen (müssen). Die hier lokalisierten Formen undokumentierter Arbeit sind mithin (vermeintlich) unbeabsichtigte Effekte staatlicher Reglementierung. Zugleich jedoch blieb die Verteidigung fundamentaler Arbeits- und Sozialrechte lange Zeit alleinige Sache der Betroffenen. Erst seit Kurzem scheint hier etwas in Bewegung zu geraten: aufseiten des Gesetzgebers durch die EU-Sanktionsrichtlinie; aufseiten der zuständigen Interessenvertretungen durch einen – hoffentlich nachhaltigen – Bewusstseinswandel.

„Irregularisierung“ per Gesetz

Die rechtliche Situation von AsylbewerberInnen ist durch einen scheinbaren Widerspruch gekennzeichnet: Während sie für die Dauer ihres Asylverfahrens zwar zum Aufenthalt in Österreich berechtigt sind, ist ihnen der Zugang zum regulären Arbeitsmarkt aber de facto versperrt.
Im Bereich der unselbständigen Erwerbstätigkeit müssen sie gemäß den Vorschriften des Ausländerbeschäftigungsgesetzes (AuslBG) über eine Beschäftigungsbewilligung verfügen, die durch die ArbeitgeberInnen zu beantragen ist. Die Erteilung einer solchen Bewilligung ist jedoch an eine ganze Reihe von Voraussetzungen geknüpft und entsprechend schwierig. Weiter eingeschränkt wurde diese Möglichkeit im Jahr 2004 durch einen Durchführungserlass des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit – nach dem damaligen Minister als „Bartenstein-Erlass“ bekannt –, mit dem der Zugang zum Arbeitsmarkt auf Kontingente für Saisonbeschäftigung begrenzt wurde.
Auch im Bereich der selbständigen Erwerbstätigkeit werden AsylbewerberInnen durch Sonderregelungen diskriminiert. Praktisch von Relevanz ist in besagtem Bereich aber ohnedies vor allem die sogenannte „Neue Selbstständigkeit“, in deren Rahmen sie sich als WerkvertragsnehmerInnen in Branchen wie dem Zeitungsverkauf auf der Straße oder der Sexarbeit verdingen können. Neben diesen hochgradig prekären Erwerbstätigkeiten steht ihnen noch die in den Grundversorgungsgesetzen verankerte Option offen, beispielsweise für öffentliche Körperschaften Hilfstätigkeiten „gemeinnütziger Art“ zu verrichten. Diese werden jedoch nicht entlohnt, sondern allenfalls „entschädigt“ und begründen mithin kein reguläres Dienstverhältnis.
Nachdem die bestehende Rechtslage AsylbewerberInnen eine über den Arbeitsmarkt vermittelte Sicherung ihrer Existenz also faktisch verunmöglicht, können sie diese in legaler Form einzig über staatliche Fürsorgeleistungen bewerkstelligen. Seit 2004 passiert dies über die Grundversorgung, die auf der Basis eines Gliedstaatsvertrags zwischen Bund und Ländern unter anderem die Unterbringung und Verpflegung sogenannter „hilfs- und schutzbedürftiger Fremder“ regelt. Diese Grundversorgung brachte für die Betroffenen zwar zum Teil beträchtliche Verbesserungen mit sich, waren viele AsylbewerberInnen bis dahin doch zur Gänze auf „private Wohltätigkeit“ angewiesen. Wie aus der am Institut für Politikwissenschaft der Universität Wien durchgeführten Studie „Asylpolitik in Österreich“ von 2010 jedoch hervorgeht, verunmöglicht auch das System der Grundversorgung den Betroffenen weitgehend eine autonome Form der Lebensgestaltung. Dafür verantwortlich zeichnen etwa das niedrige Niveau der Transferleistungen sowie die mit diesen verbundenen Kontroll- und Disziplinarmechanismen. Die amtierende Innenministerin Johanna Mikl-Leitner (ÖVP) freilich will davon nichts wissen: „Das ist unnötig“, lautete etwa vor Kurzem ihre schlichte Antwort auf die Frage einer Journalistin, welche politischen Schlussfolgerungen sich aus dem Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts zum Asylbewerberleistungsgesetz hinsichtlich der entsprechenden Gesetzeslage in Österreich ziehen ließen (Der Standard, 24. Juli 2012). Über die „migrationspolitisch nicht relativierbar[e]“ Menschenwürde von AsylbewerberInnen (siehe den Artikel von Willer und Boettcher in dieser Ausgabe) soll hierzulande also auch weiterhin tunlichst geschwiegen werden.
Durch diese rechtliche Situation werden jedoch Prozesse der „Irregularisierung“ in Gestalt undokumentierter Arbeit staatlicherseits gefördert. Oder wie die Ökonomin Bettina Haidinger von der Wiener Forschungs- und Beratungsstelle Arbeitswelt (FORBA) es ausdrückt: „Was die Produktion von ,Irregularität‘ anbelangt, ist der semi-dokumentierte Status von AsylbewerberInnen – regulärer Aufenthaltsstatus ohne Arbeitserlaubnis – ein typisches Beispiel, haben diese häufig doch keine andere Möglichkeit, als durch informelle Arbeit zu überleben.“

Die Un-/Möglichkeit einer politischen Neuregelung

Vorschläge für eine politische Neuregelung des Arbeitsmarktzugangs für AsylbewerberInnen stehen bereits seit Langem auf der Agenda antirassistischer AktivistInnen und asylpolitisch tätiger NGOs. Exemplarisch verwiesen sei hier auf eine am 1. Mai dieses Jahres von „SOS Mitmensch“ und dem „Integrationshaus“ initiierte Kampagne unter dem Label „Machen wir uns stark“. Diese fordert neben Möglichkeiten zur Aus- und Weiterbildung – insbesondere in Form der Lehrlingsausbildung für Jugendliche – einen vollen Zugang zum Arbeitsmarkt für alle AsylbewerberInnen, deren Verfahren bereits länger als ein halbes Jahr andauert.
Und wenngleich am sogenannten „Ersatzkraftverfahren“, das österreichischen Arbeitssuchenden den Vorrang vor Nicht-Staatsangehörigen einräumt, festgehalten wird, sind sich in dieser Frage selbst die „Sozialpartner“ weitgehend einig: AsylbewerberInnen soll der Zugang zum Arbeitsmarkt nicht weiterhin verwehrt bleiben. Zu Beginn waren es vor allem die Wirtschaftskammer (WKÖ) und die Industriellenvereinigung (IV), die öffentlich Stellung bezogen. In den Presseaussendungen und Stellungnahmen wurde meist die „ökonomische Sinnhaftigkeit“ betont: AsylbewerberInnen sollen nicht untätig sein, sondern den Unternehmen als Arbeitskräfte zur Verfügung stehen. Um ihre Forderung zu untermauern, hat die IV beim Meinungsforschungsinstitut Fessel & GfK eine Studie in Auftrag gegeben, die ergab, dass sich 56 Prozent der befragten ÖsterreicherInnen für einen Arbeitsmarktzugang während eines laufenden Asylverfahrens aussprechen. Beim letzten ÖGB-Bundeskongress 2009 beschloss dann auch die Gewerkschaftsseite die Forderung nach einer – wie es im Leitantrag heißt – „Erleichterung“ des Arbeitsmarktzugangs für AsylbewerberInnen. Die Arbeiterkammer Wien zog mit einem Beschluss der Vollversammlung ein Jahr später nach.
Am ÖGB-Beschluss wirkte auch die „Gewerkschaft der Gemeindebediensteten, Kunst, Medien, Sport, freie Berufe“ (GdG-KMSfB) mit. An deren ehemaligem Vorsitzenden, dem heutigen Sozialminister Rudolf Hundsdorfer, würde es zum aktuellen Zeitpunkt liegen, den erwähnten „Bartenstein-Erlass“ aufzuheben. Doch Hundsdorfer stellt sich quer und damit auf eine Linie mit den zurzeit im Parlament vertretenen Parteien, die sich – mit Ausnahme der Grünen – gegen eine Aufhebung des De-facto-Arbeitsverbots ausgesprochen haben bzw. sich (wie im Fall der SPÖ) noch nicht einmal dazu durchringen konnten, eine Aufhebung des Bartenstein-Erlasses zu fordern. Herbert Langthaler von der „asylkoordination österreich“ sieht dabei bereits in der Rede vom „Bartenstein-Erlass“ einen Versuch, „von der Verantwortung des aktuellen Sozialministers abzulenken“. Zugleich gibt er im Interview jedoch zu bedenken, dass in Österreich zurzeit „in erster Linie das Innenministerium dahinter ist, dass es keinen Arbeitsmarktzugang gibt“. Und auch auf EU-Ebene werde hier alles unternommen, um jede Besserstellung von AsylbewerberInnen zu hintertreiben.

(Keine) Rechte durch Sanktionen

Während es in den vergangenen Jahren immer wieder Bestrebungen der EU-Kommission zur Vereinheitlichung und punktuellen Liberalisierung der Aufnahmebedingungen von AsylbewerberInnen gab, stellt sich eine Mehrheit der InnenministerInnen konsequent dagegen. So wurden auch die Bestrebungen, den Zugang zum Arbeitsmarkt für AsylbewerberInnen mittels Änderung der sogenannten „Aufnahmerichtlinie“ zu erleichtern, bislang abgelehnt. Besagte Richtlinie, die in Österreich 2004 mit der erwähnten Grundversorgungsvereinbarung in nationales Recht umgesetzt wurde, liefert jedoch den Beweis dafür, dass dieses zwecks Harmonisierung der Asylpolitik der Mitgliedsstaaten auf EU-Ebene etablierte Politik-Instrument mitunter durchaus positive Effekte zeitigen kann.
In Bezug auf die eingangs erwähnte „Sanktionsrichtlinie“, deren übergeordnetes Ziel die Bekämpfung dessen ist, was sie als „illegale Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt“ fasst, ist das Bild hingegen uneinheitlich: Einerseits wurden jene Mindestbestimmungen bereits in österreichisches Recht umgesetzt, die auf Sanktionen und Maßnahmen gegen ArbeitgeberInnen abzielen, die „Drittstaatsangehörige“ ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen. Andererseits lassen sich jedoch im Hinblick auf die „Stärkung der Rechte von MigrantInnen“ – wie es seitens der Kommission heißt – keine vergleichbaren Umsetzungsschritte ausmachen. Gemäß der Richtlinie sind die Mitgliedsstaaten in diesem Zusammenhang zur Einrichtung von Mechanismen verpflichtet, die sicherstellen, dass undokumentiert Arbeitende – und dazu zählen zumindest in Österreich und Deutschland auch informell beschäftigte AsylbewerberInnen – ihre Ansprüche geltend machen und gerichtlich durchsetzen können. Zudem soll ihnen die Unterstützung Dritter (als Beispiele werden NGOs und Gewerkschaften genannt) zur Verfügung stehen. Dazu gehört die „systematische und objektive Information“ über eben diese Rechte. Letzteres wurde in Österreich mit einem Informationsblatt „umgesetzt“, das die Fremdenpolizei in der Schubhaft (entspricht der Abschiebehaft in Deutschland) an Betroffene aushändigt.
Obwohl die Europäische Kommission ein auf die mangelhafte Umsetzung bezogenes Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich mittlerweile eingestellt hat, sehen ExpertInnen dennoch Handlungsbedarf. „Es reicht nicht, den Betroffenen einen Zettel in die Hand zu drücken. Die Information muss systematisch erfolgen. Da muss sich der österreichische Staat mehr einfallen lassen“, so der Fremdenrechtsexperte Johannes Peyrl im Interview. „Das Recht, einer Gewerkschaft beizutreten, ist bereits in der Charta der Grundrechte der EU festgelegt. In der Sanktionsrichtlinie ist darüber hinaus verankert, dass undokumentiert beschäftigte Drittstaatsangehörige ihre Rechte wirksam einfordern, das heißt, auch durchsetzen können müssen. Dafür braucht es mehr als nur eine schriftliche Information von der Fremdenpolizei in der Schubhaft. Es braucht zumindest kompetente Ansprechpersonen bzw. Anlaufstellen, die im konkreten Fall individuelle Unterstützung in arbeits- und sozialrechtlichen Fragen und eine Begleitung vor Gericht gewährleisten können.“
Damit undokumentiert Arbeitende jedoch überhaupt eine wirksame Beschwerde einreichen können, müssten sie freilich vor Abschiebung geschützt werden und einen sicheren Aufenthaltstitel erhalten – zumindest für die Dauer eines etwaigen Verfahrens gegen den oder die ArbeitgeberIn vor dem Arbeits- und Sozialgericht. Die Möglichkeit, einen befristeten Aufenthaltstitel zu gewähren, sieht die Richtlinie in Anlehnung an Bestimmungen im Fall von „Menschenhandel“ allerdings nur bei – wie es heißt – „besonders ausbeuterischen Arbeitsbedingungen“ und im Fall der „illegalen Beschäftigung von Minderjährigen“ vor. Doch nicht einmal Letzteres wurde in Österreich bislang umgesetzt.

Was not tut …

Aus der dargestellten (Rechts-)Lage ergibt sich ein mindestens zweifacher Handlungsbedarf. Vor dem Hintergrund der prekären Arbeits- und Lebenssituation von undokumentiert arbeitenden AsylbewerberInnen, die von ArbeitgeberInnen systematisch ausgenützt wird, um Lohndumping zu betreiben, besteht zum einen Handlungsbedarf aufseiten der zuständigen Interessenvertretungen, also Gewerkschaften und Arbeiterkammer. Das heißt, Sanktionen gegen ArbeitgeberInnen reichen nicht aus. Nicht zuletzt eine vollständige Umsetzung der Sanktionsrichtlinie würde eine systematische Information über bestehende Rechte von undokumentiert Arbeitenden erfordern. Dafür bräuchte es entsprechende Beratungs- und Unterstützungsstrukturen, damit diese ihre Rechte einfordern und auch durchsetzen können. Der eingangs dargestellte Fall des ehemaligen Asylwerbers Z., der vor Kurzem mit Unterstützung der GBH sein Recht erkämpfte, könnte hier einen Weg weisen.
Zum anderen ist es hoch an der Zeit, für AsylbewerberInnen Brücken in die formellen Sektoren des Arbeitsmarkts zu bauen. Dazu müsste in einem ersten Schritt der Bartenstein-Erlass aufgehoben werden. Mittelfristig muss das Ziel aber insofern der freie Zugang zum Arbeitsmarkt für alle AsylbewerbInnen sein, als dieser nicht bloß eine Stärkung ihrer Verhandlungsposition am Arbeitsmarkt, sondern auch einen Zuwachs an autonomer Lebensgestaltung garantieren würde. Alexander Pollak, Sprecher von SOS Mitmensch, sieht mit Blick auf die Kampagne „Machen wir uns stark“ aktuell gute Chancen für eine Umsetzung dieser Forderungen: „Wir denken, dass es jetzt – bevor der nächste Nationalratswahlkampf auf Touren kommt – ein Zeitfenster gäbe, in dem sich auf sinnvolle und sachliche Weise eine positive Dynamik erzeugen ließe, damit Asylsuchende nicht mehr vom Arbeitsmarkt ausgesperrt sind.“ Als „Zwischenerfolg“ wurde seitens der TrägerInnen der angesprochenen Kampagne so auch ein Erlass des Sozialministeriums von Mitte Juni dieses Jahres gewertet, mittels dem eine partielle Öffnung der Lehre für AsylbewerberInnen bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres verfügt wurde. Dass dies jedoch allenfalls ein erster Schritt in die richtige Richtung sein kann, scheint klar; dass eine Erhöhung des Drucks vonseiten antirassistischer Bewegungen die Ausführung weiterer Schritte befördern würde wohl ebenso.

Sandra Stern und Markus Griesser sind im Rahmen der Kampagne „Undokumentiert Arbeiten – Organisierung – Gewerkschaften“ der Gruppe PrekärCafé (www.cafe.prekaer.at) politisch aktiv und wohnen in Wien.

Mehr Informationen zu den Auswirkungen der EU-Sanktionsrichtlinie auf die Rechte von Asylsuchenden in u. a. Österreich und Deutschland finden sich auf der Website des Projekts „Asylum Seekers and Work“: www.asaw.eu

Artikel erschienen in: express. Zeitung für sozialistische Betriebs- und Gewerkschaftspolitik, 10-11/2012.

Ersterscheinung in MALMOE #59 im Rahmen des Schwerpunkts Asyl in Arbeit: Asylwerber_innen in Österreich zwischen De-facto-Arbeitsverbot und undokumentierter Arbeit.

Sandra Stern

Sandra Stern

…war in den vergangenen Jahren in verschiedenen Organizing-Kampagnen in den USA, Deutschland und Österreich aktiv. Aktuell arbeitet sie für die UNDOK-Anlaufstelle (www.undok.at) und hält Organizing-Seminare für BetriebsrätInnen und GewerkschafterInnen. […]

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