Protektionistische Klientelpolitik oder Kampf um gleiche Rechte?

WanderarbeiterInnen jäten Unkraut von einem Zuckerrübenfeld für $2.00 die Stunde. Foto: Bill Gillette. Lizenz: Public Domain.

Österreichische Gewerkschaften im Umgang mit un(ter)dokumentierter Arbeit

Sandra Stern

Mobilität als Feld politischer Konflikte und sozialer Kämpfe

Die Kontrolle über die Mobilität lohnabhängiger Menschen steht weltweit zunehmend im Zentrum von Migrations- und Grenzregimen. Die Mobilität von ArbeitnehmerInnen und die angestrebte Kontrolle darüber stellt ein Feld politischer Konflikte und sozialer Kämpfe dar, das es zu analysieren gilt. Der Regimebegriff eröffnet in diesem Zusammenhang eine Perspektive, die über die Interessen und das Handeln von Regierungen und staatlichen Institutionen hinausgeht. Er lenkt den Blick auf unterschiedliche AkteurInnen und die Wechselwirkungen zwischen dem Handeln dieser AkteurInnen. So spielen etwa Gewerkschaften im Zusammenhang mit der Mobilität von ArbeitnehmerInnen eine im jeweiligen Länderkontext spezifische, in der Migrationsforschung jedoch häufig vernachlässigte Rolle (Moulier Boutang 1998, Karakayali/Tsianos 2002). Der Regimebegriff ermöglicht darüber hinaus eine Analyse des Wandels, in dem sich die Mobilisierung sowie die Immobilisierung von ArbeitnehmerInnen in den vergangenen Jahrzehnten befinden (siehe etwa Beiträge in Hess/Kasparek 2010).
Regierungen in korporatistischen Ländern, wie Österreich und Deutschland, versuchten bis zu Beginn der 1970er Jahre den allfälligen Arbeitskräftebedarf in Niedriglohnbranchen mittels gezielter Anwerbung von ArbeitnehmerInnen aus Regionen und Ländern mit niedrigeren Arbeits- und Sozialstandards zu kompensieren. Im Rahmen des sogenannten „Gastarbeitsregimes“, das auf Drängen der ArbeitgeberInnenseite und unter Mitwirkung der Gewerkschaften etabliert wurde, konnte ein Teil der Arbeitslosigkeit – teils innerhalb, teils außerhalb der EU – „exportiert“ werden. Angesichts der Krise des Fordismus und der steigenden Arbeitslosenzahlen seit Mitte der 1970er Jahre wurde von dieser Politik jedoch wieder Abstand genommen (Penninx/Roosblad 2000; Karakalyali/Tsianos 2002). Vor dem Hintergrund des „Ölpreisschocks“ 1973 und der darauffolgenden Rezession wurde in Österreich und Deutschland ein „Anwerbestopp für ausländische Arbeitskräfte“ beschlossen. Die Schließung österreichischer und deutscher Anwerbebüros in der Türkei und dem ehemaligen Yugoslawien markiert auch einen radikalen Wandel der Migrationspolitik auf europäischer Ebene (Mezzadra 2011).
In den darauffolgenden Jahren etablierte die EU eine Doppelstrategie: die Vergrößerung des Binnenmarkts durch Erweiterung der EU-Außengrenzen bei gleichzeitiger Schaffung eines zunehmend restriktiven Migrations- und Grenzregimes (Karakayali 2008). Das bedeutet zweierlei: zum einen fördern Arbeitsmarkt- und Migrationsregime in Europa die Mobilität von ArbeitnehmerInnen innerhalb der EU (Jordan/Düvell 2002). Vor diesem Hintergrund verfolgen die nationalstaatlichen Regierungen auf Ebene der Europäischen Union (EU) mit den Verträgen von Amsterdam (1999), Lissabon (2009) und dem Stockholmer Programm (2010) das Ziel, möglichst viele Menschen in Beschäftigung zu bringen und zu halten. In Verbindung damit streben diese eine teilweise Koordinierung ihrer Migrationspolitiken an. Zum anderen bringen sie zunehmend differenzierte Kategorienschemata hervor, die (illegalisierte) „MigrantInnen“ ohne oder mit eingeschränkten gesellschaftlichen Zugangs- und Teilhaberechten produzieren (Düvell 2006; Kraler/Sohler 2007; Ruhs/Anderson 2010).

Rassistische und sexistische Arbeitsmarktsegmentation

Die Entwicklung des gegenwärtigen europäischen Migrations- und Grenzregimes ist in einem engen Zusammenhang mit der Verschiebung vom Produktionssektor hin zum Dienstleistungssektor („Tertiärisierung“) seit den 1970er Jahren zu sehen und nicht etwa, wie in der Migrationsforschung häufig angenommen wird, als Folge veränderter Migrationsbewegungen (Karakayali 2010). Denn Arbeitsmarktregime und Migrations- und Grenzregime sind ineinander verwoben. Die daraus resultierenden Wechselwirkungen müssen als solche analysiert werden (siehe etwa Castree et al. 2004).
Während Staatsangehörigkeitsregelungen staatlich betriebene Inklusions- bzw. Exklusionsmechanismen darstellen, lässt sich die Segmentierung von Arbeitsmärkten als eine Strategie der Kapitalseite, d. h. von Unternehmen und ArbeitgeberInnen fassen (Silver 2005). Angesichts begrenzter Möglichkeiten der Rationalisierung bzw. Verlagerung, und damit begrenzter Produktivitätssteigerungen, entwickelten sich im Feld der Arbeitsbeziehungen, besonders in arbeitsintensiven (Dienstleistungs-)Branchen wie der Reinigung, dem Bausektor, der Landwirtschaft, der Hotellerie und der Gastronomie, neue Unternehmensstrategien. In den 1980er Jahren und mit der Etablierung des „Postgastarbeitsregimes“ kam es daraufhin zu ersten Versuchen (kontinental)europäische Arbeitsmärkte zu flexibilisieren (Sassen 1988). Damit wurde die wirtschaftliche Grundlage für „irreguläre Migration“ geschaffen (Mezzadra 2001).
(Europäische) Arbeitsmärkte stellen daher nicht, wie von der neoklassischen Ökonomie geprägten Migrationsforschung häufig unterstellt wird, einen einheitlichen Raum dar. Löhne und Arbeitsbedingungen werden nicht in einem Wechselspiel aus Angebot und Nachfrage bestimmt. Vielmehr sind Arbeitsmärkte in verschiedene Segmente zersplittert und zeichnen sich durch heterogene und darüber hinaus ungleiche Strukturen und Funktionsweisen aus (Sengenberger 1987; Jordan/Düvell 2002; Silver 2005). Ansätze, die die rassistische und sexistische Segmentierung von Arbeitsmärkten in den Blick nehmen, eröffnen einerseits eine sozioökonomische Perspektive auf den durchgängig höheren Anteil von MigrantInnen in den Niedriglohnsegmenten europäischer Arbeitsmärkte. Auffallend ist auch der höhere Anteil von Frauen in diesen Bereichen (OECD 2012). Andererseits werden speziell in diesen Branchen die fließenden Übergänge zwischen formellen und informellen Arbeitsmarktsegmenten sichtbar (Krenn/Haidinger 2009).

Das Kontinuum der un(ter)dokumentierten Arbeit

Ruhs und Anderson (2010) haben in Hinblick auf „migrantische (Teil)Arbeitsmärkte“ den Begriff der semi-compliance geprägt. Während das begriffliche Gegensatzpaar compliance versus non-compliance eine (Nicht-)Übereinstimmung mit aufenthalts- und erwerbsarbeitsrelevanten staatlichen Regulierungen impliziert, deutet der Begriff der semi-compliance auf den großen Bereich zwischen diesen Polen hin. Denn die meisten Nicht-Staatsangehörigen befinden sich in einer legalen, wenngleich aufgrund häufig veränderter staatlicher Regulierungen prekären, Aufenthaltssituation. Dennoch haben sie aus verschiedenen Gründen keine oder nur eine eingeschränkte Möglichkeit, einer regulären Erwerbsarbeit nachgehen zu können (ebd.).
Im Gegensatz zu dem verallgemeinernden Begriff der „Arbeitsmigration“ verweist das Begriffsensemble bei Ruhs und Anderson (2010) – Krenn und Haidinger (2009) übersetzen dieses in ihrer Studie mit dem Begriff der „un(ter)dokumentierten Arbeit“ ins Deutsche – sowohl auf unterschiedliche Kategorisierungen von ArbeitnehmerInnen als auch auf das Kontinuum von Arbeits- und Lebenssituationen, in dem sich diese bewegen (müssen): 1. jene Gruppe, die weder über Aufenthalts- noch Arbeitspapiere verfügt (z. B. illegalisierte MigrantInnen), 2. MigrantInnen, die zwar Aufenthalts-, aber keine entsprechenden Arbeitspapiere besitzen (z. B. AsylwerberInnen, Studierende aus Nicht-EU/EWR-Staaten) und 3. Menschen, die trotz (prekärem) Aufenthaltsstatus und (beschränktem) Zugang zum Arbeitsmarkt (auch) un(ter)dokumentiert arbeiten (z. B. Menschen mit Beschäftigungsbewilligung, Arbeitserlaubnis bzw. Befreiungsschein oder Sonderkonstruktionen wie SaisonarbeiterInnen, PendlerInnen, GrenzgängerInnen oder (schein)selbstständige GewerbescheinnehmerInnen) (EMN/IOM 2005; PrekärCafé 2010).
Doch nicht nur restriktive Migrations- und Grenzregime, rassistische und sexistische Arbeitsmarktsegmentation respektive Unternehmensstrategien, sondern auch eigene Entscheidungen und soziale Netzwerke veranlassen MigrantInnen dazu, sich in einem Kontinuum von un(ter)dokumentierter Arbeit zu bewegen (Ruhs/Anderson 2008; Pfau-Effinger 2009; für Österreich: Krenn/Haidinger 2009; für Deutschland: Schönwälder et al. 2004).

Un(ter)dokumentierte Arbeitsbeziehungen als gewerkschaftliches Handlungsfeld

Es ist vor diesem komplexen Hintergrund zu sehen – dieser kann an dieser Stelle nur angedeutet werden –, dass im Feld der Arbeitsbeziehungen Bedingungen geschaffen werden, die Menschen aus bestimmten Ländern und Regionen verletzbarer und ausbeutbarer machen (Anderson 2010). Laut der bereits erwähnten Studie der Forschungs- und Beratungsstelle Arbeitswelt (FORBA) arbeiten MigrantInnen in Österreich – neben der Landwirtschaft – vor allem in Dienstleistungsbranchen un(ter)dokumentiert, d. h. ohne entsprechende Aufenthalts- und/oder Arbeitspapiere. Branchen, die in dieser Studie genannt werden, sind die Baubranche, der Tourismus (Hotels und Restaurants), Arbeit in privaten Haushalten (Hausarbeit und Pflege) und die Sexarbeit (Krenn/Haidinger 2009). Um un(ter)dokumentierte Arbeitsverhältnisse von MigrantInnen in der informellen Ökonomie zu beschreiben, finden sich in der Literatur die „3 Ds“ (dirty, dangerous, difficult) bzw. „3 Bs“ (boring, below-standard, badly-payed). Darüber hinaus werden unterschiedliche Motive angeführt, die Unternehmen und ArbeitgeberInnen dazu veranlassen, Menschen ohne entsprechende Papiere zu beschäftigen. Darunter fällt einerseits in Ermangelung von Alternativen das Akzeptieren niedriger Löhne von un(ter)dokumentiert Beschäftigten und, teilweise angesichts ihrer prekären Aufenthaltssituation, die Schwierigkeit fundamentale Arbeitsrechte einzufordern bzw. durchzusetzen. Andererseits handelt es sich um Arbeitsbedingungen, die ArbeitnehmerInnen mit österreichischem Pass meist nicht (mehr) akzeptieren. ArbeitgeberInnen in diesen Branchen sind daher nicht in der Lage, den Arbeitskräftebedarf mit österreichischen Arbeitskräften zu decken (ebd.).
Angesichts der multiplen Problemlagen, mit denen sich un(ter)dokumentiert arbeitende MigrantInnen konfrontiert sehen, stellen diese für Gewerkschaften ein umfassendes Handlungsfeld dar (PrekärCafé 2010). Wie Gewerkschaften mit dem gesellschaftlichen Phänomen der un(ter)dokumentierten Arbeit umgehen, unterscheidet sich jedoch ebenso wie die Erklärungsansätze für das Handeln von Gewerkschaftsorganisationen in der Literatur.

Österreichische Gewerkschaften als Mitgestalterinnen rassistischer und sexistischer Arbeitsmarkt- und Migrationsregime

In der Literatur zu industriellen Beziehungen werden Ähnlichkeiten und Unterschiede im Handeln, sowohl von Organisationen auf Seiten der ArbeitnehmerInnen als auch der ArbeitgeberInnen, meist auf das institutionelle System der Arbeitsbeziehungen zurückgeführt (Dunlop 1958, Clegg 1976, Ebbinghaus/Visser 2000). Auf diese Weise wird erklärt, dass Gewerkschaften in Österreich aufgrund ihrer institutionellen Einbettung im Rahmen sozialpartnerschaftlicher Strukturen und Arrangements in der Lage waren und sind, an der Ausgestaltung von Arbeitsmarkt- und Migrationsregimen mitzuwirken (Gächter 2000; Bauböck/Perchinig 2003; Biffl 2011). Österreichische Gewerkschaften übernahmen und übernehmen dabei zwei Funktionen: eine Regulierungsfunktion und eine Kontrollfunktion. Diese werden im Folgenden beispielhaft umrissen.
Der Österreichische Gewerkschaftsbund (ÖGB), wie auch der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), traten vehement für die Verlängerung der sogenannten „Übergangsfristen“ ein. Letztlich wurde der Zugang zum österreichischen und deutschen Arbeitsmarkt für ArbeitnehmerInnen aus den zuletzt beigetretenen EU-Mitgliedsländern, Rumänien und Bulgarien, bis in das Jahr 2014 beschränkt. Länger als in allen anderen EU-Ländern. Als jüngste Beispiele für die Regulierungsfunktion österreichischer Gewerkschaften kann einerseits die vom ÖGB vorgeschlagene und mit Juli 2011 in Kraft getretene „Rot-Weiß-Rot-Card“ genannt werden. Dabei handelt es sich um ein Punktesystem, mit dem die Zuwanderung sogenannter „hochqualifizierter“ ArbeitnehmerInnen aus Nicht-EU-Staaten nach Österreich reguliert werden soll. Anderseits konnten österreichische Gewerkschaften im Zuge der teilweisen Arbeitsmarktöffnung im Mai 2011 das Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetzes durchsetzen, das Unternehmen bzw. ArbeitgeberInnen an der Unterminierung kollektivvertraglicher sowie arbeits- und sozialrechtlicher Standards hindern soll. Beispiele für ihre Kontrollfunktion stellt zum einen die Zusammenarbeit der Teilgewerkschaften, vor allem der ArbeiterInnengewerkschaften, mit der beim Finanzministerium angesiedelten Finanzpolizei (vormals „Kontrolle illegaler Ausländerbeschäftigung“ – KIAB) dar. Zum anderen ist die gewerkschaftliche Mitbestimmung auch in den Regionalbeiräten des Arbeitsmarktservices (AMS) strukturell verankert. In diesen Gremien werden u. a. Beschäftigungsbewilligungen nach dem sogenannten „Ausländerbeschäftigungsgesetz“ vergeben.
An diese gewerkschaftliche Praxis, die vielfach auch als „Protektionismus“ bezeichnet wird, knüpft sich das Narrativ der „Informalisierung“ von Arbeit. Dabei stehen weniger die Arbeitsverhältnisse und -bedingungen von un(ter)dokumentiert arbeitenden MigrantInnen im Mittelpunkt. Vielmehr werden das Abweichen vom sogenannten „Normalarbeitsverhältnis“ und die zunehmende „Prekarisierung“ als Bedrohungsszenarien für das traditionelle gewerkschaftliche Kerngeschäft konzipiert. Letzteres wird in der Verhandlung von formalen Verbindlichkeiten in den Arbeitsbeziehungen mit der ArbeitgeberInnenseite bzw. staatlichen Institutionen gesehen, etwa in Form von Tarifverträgen bzw. Kollektivverträgen (ITUC 2006; Krings 2009; Bonner/Spooner 2011). In Hinblick auf Lohnarbeit ohne entsprechende Papiere fordern Gewerkschaften häufig strengere staatliche Kontrollen, die jedoch häufig die Abschiebung der betroffenen ArbeitnehmerInnen zur Folge hat. Dieser Diskursstrang lässt sich auch als „sozialdemokratisch-gewerkschaftlicher Diskursstrang“ bezeichnen (Karakayali 2010).
Die oben genannten Beispiele veranschaulichen die unterschiedlichen Rollen, die österreichische Gewerkschaften aufgrund ihres institutionalisierten Einflusses im Rahmen des politischen Systems und politischer Entscheidungsfindungsprozesse häufig spiel(t)en. Marxistische Perspektiven, die in der Gewerkschaftsforschung meist umschifft oder umschrieben werden, benennen diese Widersprüchlichkeit gewerkschaftlichen Handelns. Sie weisen Gewerkschaften im Kapitalismus zwei Aufgaben zu: Gewerkschaften haben zum einen die Aufgabe, die Interessen der Lohnabhängigen gegenüber der Kapitalseite zu vertreten, indem sie versuchen die Konkurrenz unter diesen abzuschaffen bzw. zu minimieren. Da jedoch die Konkurrenz unter ArbeitnehmerInnen im Kapitalismus selbst begründet liegt, muss es Gewerkschaften gleichzeitig ein Anliegen sein, das gesamte Lohnsystem abzuschaffen bzw. nach Alternativen zu suchen. Das bedeutet, Gewerkschaften wird neben ihrer „innerkapitalistischen“ Funktion auch eine „antikapitalistische“ Funktion zugeschrieben (Zoll 1982). Vor diesem Hintergrund wird erklärbar, dass Gewerkschaften trotz ihrer tradierten Funktion als Organisationen gesellschaftlicher Gegenmacht bzw. ihres „Doppelcharakters im Kapitalismus“ (Zoll 1982), im Laufe der letzten Jahrzehnte zunehmend zu Gestaltungs- und Ordnungsmächten wurden (Röttger 2007).
Eine weitere, in der Gewerkschaftsforschung umstrittene Konzeption, die ausschließlich auf die „innerkapitalistische“ Funktion von Gewerkschaften abstellt, ist jene der „intermediären Organisation“. Dabei nehmen Gewerkschaften zwischen ihren Mitgliedern und deren Interessen einerseits und anderen arbeitsmarktrelevanten AkteurInnen (ArbeitgeberInnen und staatliche Institutionen) andererseits eine vermittelnde Rolle ein (Schmitter/Streeck 1981/1999; Müller-Jentsch 1982). In dieser Perspektive führ(t)en die Anerkennung und institutionelle Begünstigung durch staatliche Institutionen und ArbeitgeberInnen zu einer partiellen Entkoppelung traditioneller Gewerkschaftsorganisationen von ihren (potenziellen) Mitgliedern („Mitgliedschaftslogik“). Darüber hinaus ermöglich(t)en sie eine Konzentration auf die (selektive) Interessendurchsetzung der meist männlichen, überwiegend in Großbetrieben der (früheren) staatlichen Industrie und dem öffentlichen Dienst tätigen Mitgliedergruppen, die die österreichische Staatsangehörigkeit besaßen/besitzen („Einflusslogik“) (Schmitter/Streeck 1981; Penninx/Roosblad 2000; Karlhofer 2005; Tálos 2008). Auf diesem Weg wirk(t)en Sozialpartnergewerkschaften in Österreich an der Produktion von Illegalität und an der Prekarisierung der Arbeits- und Lebensbedingungen bestimmter Gruppen von Nicht-(EU-)Staatsangehörigen letztlich mit (Wollner 2007).
Die genannten Beispiele deuten die Rolle österreichischer Gewerkschaften im Zusammenhang mit dem Migrations- und Grenzregime an. Angesichts ihrer Regulierungs- und Kontrollfunktion am Arbeitsmarkt waren und sind österreichische Gewerkschaften in der Lage, Arbeitskraft in bestimmten Segmenten des Arbeitsmarkts zu verknappen und dadurch die eigene Verhandlungsposition gegenüber der ArbeitgeberInnenseite zu stärken. Manche AutorInnen sprechen in diesem Zusammenhang von einer „Immobilisierung“ von Arbeit (Moulier Boutang 1998; Silver 2005). Eine wichtige Fragestellung, auf die an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden kann, ist, welchen Beitrag österreichische Gewerkschaften zur rassistischen und sexistischen Arbeitsmarktsegmentation geleistet haben bzw. nach wie vor leisten.

Gewerkschaften in der Krise und im Dilemma

Die oben genannte theoretische Perspektive von Gewerkschaften als „intermediäre Organisationen“ fokussiert auf die Stabilität von Systemen der Arbeitsbeziehungen, und letztlich des Kapitalismus. Sie bezieht einen möglichen Wandel desselben nicht mit ein. Gewerkschaftliches Handeln wird daher nur im Rahmen des jeweiligen Systems konzipiert. Angesichts der mehrfachen (Repräsentations)Krise, in der sich Gewerkschaften in konservativen Wohlfahrtsstaaten, trotz ihrer (teilweise) nach wie vor vorhandenen institutionellen Machtressourcen, in den letzten drei Jahrzehnten befinden, geriet nicht nur die gewerkschaftliche Praxis und die damit verbundene gewerkschaftliche Identität unter Druck, die sich auf den Einfluss gegenüber ArbeitgeberInnen und staatlichen Institutionen konzentrierte (Brinkmann et al. 2008, Holst et al. 2008, Pernicka/Stern 2011). Das traditionelle gewerkschaftliche Kerngeschäft, das sich im Rahmen nationalstaatlicher Grenzen über den jahrzehntelangen Fokus auf die soziale Absicherung des männlichen Vollzeit erwerbstätigen „Familienernährers“ mit österreichischer Staatsangehörigkeit konstituierte, wurde dadurch zunehmend in Frage gestellt (Gächter 2000, Ebbinghaus 2006). Gleichzeitig gerieten theoretische Konzeptionen in die Kritik, die Gewerkschaften als mehr oder weniger passive Organisationen betrachteten und dadurch nicht in der Lage waren, Gewerkschaften als AkteurInnen mit bestimmten Interessen im Rahmen des politischen Entscheidungsfindungssystems zu konzipieren.
Holst et al. (2008) sprechen für Deutschland von einer „dreifachen Krise“, nicht aber für Österreich. Dennoch lassen sich auch für österreichische Gewerkschaften, neben massiven Mitgliederverlusten – seit den 1970er Jahren hat sich der Organisationsgrad halbiert –, und einer veritablen gewerkschaftlichen Finanzkrise seit dem BAWAG-Skandal Krisenerscheinungen auch auf institutioneller Ebene feststellen. Die „österreichische Sozialpartnerschaft“ wurde zwar im Jahr 2008 in den Verfassungsrang gehoben, jedoch deuten zahlreiche Beispiele in den letzten Jahren darauf hin, dass die ArbeitgeberInnenseite in bestimmten Branchen und Bereichen die Zusammenarbeit und damit die (Verhandlungs)Legitimität von Gewerkschaften zunehmend infrage stellt. Ähnliche Entwicklungen lassen sich auch auf europäischer Ebene konstatieren: Zwar vergrößerte sich mit dem Beitritt Österreichs zur EU im Jahr 1995 – der ÖGB war einer der stärksten BefürworterInnen – der Aktionsradius der österreichischen Verbände und damit auch jener der Gewerkschaften. Gleichzeitig reduzierten sich jedoch aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen EU und den Mitgliedsstaaten jene inhaltlichen Gebiete, in denen der ÖGB und die Teilgewerkschaften im Rahmen der korporatistischen Interessenvermittlung und -politik vor dem EU-Beitritt Einfluss hatten (Tálos 2005). Darüber hinaus wurde der Einfluss von ArbeitnehmerInnenorganisationen auf EU-Ebene in den vergangenen Jahren massiv zurückgedrängt (Oberndorfer 2012). In diesem Kontext sind auch die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zu sehen, die in den vergangenen Jahren das gewerkschaftliche Streikrecht einschränkten (Höpner 2008).
Europäisierungs- und Internationalisierungsprozesse, die damit verbundene Ausweitung der Marktgrenzen und neue Formen der „Exit-Optionen“ der Kapitalseite brachten Gewerkschaften zunehmend unter Druck, gewerkschaftliche Standards verteidigen zu müssen (Hoffmann 2004, Traxler/Pernicka 2007). Dies gilt besonders für Gewerkschaften, deren Organisationsstrukturen und -kulturen eng mit der Entwicklung und dem Ausbau konsensorientierter Kapitalismusmodelle verwoben waren und sind, und deren Organisationspraxis überwiegend im Rahmen nationalstaatlicher Grenzen verhaftet blieb. Die gewerkschaftliche Organisations-, Mobilisierungs- und Durchsetzungsfähigkeit geriet an ihre eigenen Grenzen und in ein Dilemma: Angesichts des globalen Konkurrenzdrucks würde gewerkschaftliche Solidarität jene Formen der sozialen Schließung nationalstaatlich begrenzter Teilarbeitsmärkte sprengen, auf denen die gewerkschaftliche Organisationspraxis beruht (Hoffmann 2004).

Gewerkschaften im Kampf um gleiche Rechte

Strukturelle bzw. institutionelle Rahmenbedingungen prägen die gewerkschaftlichen Machtquellen und Positionen im jeweiligen System der Arbeitsbeziehungen. Vor diesem Hintergrund sind bestimmte dominante Gewerkschaftsstrategien zu erklären (Silver 2005). Gewerkschaften können jedoch, unter bestimmten Bedingungen, davon abweichen. Weder der gewerkschaftliche Aktivitätsradius noch dessen Ausprägungen im Zusammenhang mit dem Umgang mit un(ter)dokumentiert Arbeitenden unterscheiden sich nur nach Länderkontext (Penninx/Roosblad 2000, Schwenken 2006; Marino 2012). Denn Gewerkschaften können strategisch handeln. Dies wurde zum Leitsatz einer Vielzahl von AutorInnen, die sich vor allem der aus dem angloamerikanischen Raum stammenden gewerkschaftlichen Revitalisierungsforschung zuordnen lassen.
Frege und Kelly (2003) etwa widmen sich der Frage, wie gewerkschaftliche Strategien zustande kommen. Im Gegensatz zur Auseinandersetzung mit Gewerkschaften im Kontext von Systemen industrieller Beziehungen orientieren sie sich an der Literatur zu sozialen Bewegungen. Darin wird die wechselseitige Abhängigkeit zwischen Institutionen und AkteurInnen betont. Im Zentrum der Analyse steht der Einfluss interner Strukturen und Prozesse auf gewerkschaftliche Strategieentscheidungen. Gewerkschaften haben eine strategische Wahl (strategic choice). Trotz ihrer Einbettung in bestimmte Organisationsstrukturen und -kulturen finden gewerkschaftliche AkteurInnen Handlungsspielräume vor und können diese auch verändern (embedded agency). Die genannten AutorInnen beschreiben ein Zusammenspiel aus mehreren Faktoren (siehe Abb.1): 1. der sozioökonomischen Wandel, 2. das institutionelle System der Arbeitsbeziehungen, 3. Strategien von (im Feld der Arbeitsbeziehungen relevanten) AkteurInnen wie etwa von ArbeitgeberInnen bzw. Unternehmen, staatlichen Institutionen, aber auch sozialen Bewegungen, und 4. Gewerkschaftsstrukturen. Darüber hinaus wird 5. gewerkschaftlichen AkteurInnen und „Framing-Prozessen“, d. h. Deutungs- und Interpretationsmustern gewerkschaftlicher AkteurInnen, eine zentrale Bedeutung zugeschrieben (Frege/Kelly 2003 und 2004, mit Bezug auf illegalisierte Migration: Schwenken 2006; mit Bezug auf un(ter)dokumentierte Arbeit: Gumbrell-McCormick 2011).

Abb. 1: A Social Movement Model of Union Strategic Choice, Frege/Kelly (2003)
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Eine Perspektive, wie sie Frege und Kelly (2003/2004) einnehmen, bezieht neben strukturellen bzw. institutionellen Faktoren auch die AkteurInnen und innerorganisatorische Entscheidungsprozesse, und damit letztlich auch Machtverhältnisse innerhalb von Gewerkschaften, in die Analyse ein. Zu kritisieren gilt es jedoch an dieser Konzeption (siehe Abb. 1), dass die Wechselwirkungen zwischen gewerkschaftlichen Strategien und den übrigen Faktoren nicht ausreichend berücksichtigt werden. Dennoch lassen sich auf dieser Grundlage Fragen zum gewerkschaftlichen Umgang mit un(ter)dokumentierter Arbeit formulieren, die sowohl innerorganisatorische Prozesse als auch (externe) AkteurInnen im Umfeld von Gewerkschaften verstärkt in den Blick nehmen. Beispielhaft werden im Folgenden fünf Fragenkomplexe angeführt:

  1. Wie wird das Phänomen der un(ter)dokumentierten Arbeit innerhalb von (verschiedenen) Gewerkschaften verhandelt? Welche Aspekte des Phänomens werden problematisiert? Und welche Begriffe werden dafür verwendet? Wird vor der „Konkurrenz aus Niedriglohnländern“ gewarnt? Oder wird „Lohndumping“ als Unternehmensstrategie begriffen? Werden strengere staatliche Kontrollen gefordert? Oder stehen die Rechte „un(ter)dokumentiert arbeitender KollegInnen“ im Mittelpunkt?
  2. Wie kommen innergewerkschaftliche Diskussionen über Lohnarbeit ohne Papiere in Gang? Wird dabei die Rolle von Gewerkschaften in Hinblick auf ihren (institutionellen) Einfluss auf die Arbeitsmarkt- und Migrationspolitik kritisch hinterfragt?
  3. Wer produziert und formuliert welche „Framings“ mit Bezug auf un(ter)dokumentierte Arbeit? Wie kommen diese zustande? Welche „Framings“ sind innergewerkschaftlich dominant? Auf welche Repertoires gewerkschaftlicher Strategien und Kämpfe können sich die AkteurInnen dabei stützen?
  4. Welche internen und externen AkteurInnen haben Einfluss auf die Formulierung von gewerkschaftlichen Strategien? Welche Rolle spielen BetriebsrätInnen dabei? Ist es „einfachen“ Mitgliedern möglich an der gewerkschaftlichen Entscheidungsfindung zu partizipieren? Können Menschen ohne Papiere überhaupt Gewerkschaftsmitglieder werden?
  5. Gelingt es den AkteurInnen das Themenfeld Lohnarbeit ohne Papiere innerhalb von Gewerkschaften zu institutionalisieren? Wenn ja, auf welche Weise? Mit welchen Widerständen sind sie dabei konfrontiert?

Arbeit ohne Papiere, aber nicht ohne Rechte

Gewerkschaftliches Denken und Handeln sind, nicht nur in Österreich, überwiegend durch jahrzehntelang eingeübte sozialpartnerschaftliche Interessen und Routinen geprägt. Dennoch können Gewerkschaften eine wichtige Rolle bei der Unterstützung von ArbeitnehmerInnen ohne Aufenthalts- und/oder Arbeitspapiere spielen (Penninx/Roosblad 2000; Cissé 2002; Schwenken 2006; Mitrovic 2010). Auch auf Ebene der internationalen und europäischen Dachverbände sind Anzeichen eines Umdenkens erkennbar. Mittlerweile haben sich sowohl der ITUC (International Confederation of Free Trade Unions) als auch der ETUC (European Trade Union Confederation) für eine Legalisierung von un(ter)dokumentierten ArbeitnehmerInnen ausgesprochen (LeVoy et al. 2003). 2011 hat die ILO (International Labour Organisation) eine Deklaration zur Anerkennung von Hausarbeit und die Wahrung der Rechte von ArbeiterInnnen in privaten Haushalten verabschiedet (ILO 2011). Hausarbeiterinnen arbeiten häufig un(ter)dokumentiert. Diese internationalen Abkommen haben ihren Weg jedoch noch nicht in alle Mitgliedsgewerkschaften gefunden.
Österreichische und deutsche Gewerkschaften zeichneten sich bislang im europäischen Vergleich durch eine distanzierte bis ablehnende Haltung gegenüber ArbeitnehmerInnen ohne Papiere aus. Doch in jüngster Zeit entwickelten sich auch in diesen Ländern gewerkschaftliche Initiativen zur Unterstützung von un(ter)dokumentierten ArbeitnehmerInnen. Vorreiterin in Deutschland ist die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di), die mittlerweile in mehreren deutschen Städten, meist in Kooperation mit Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und antirassistischen Initiativen, Anlaufstellen für un(ter)dokumentierte ArbeitnehmerInnen etabliert und in ihren Strukturen verankert hat. Diese beraten, begleiten und vertreten ArbeitnehmerInnen ohne Papiere hauptsächlich bei der Durchsetzung ihrer Arbeitsrechte gegenüber ArbeitgeberInnen. Eine dieser Anlaufstellen befindet sich seit 2008 in Hamburg, wo ver.di erstmals eine undokumentierte Hausarbeiterin vor dem Arbeits- und Sozialgericht vertrat. Ana S., eine Hausarbeiterin, die drei Jahre lang bei einer Hamburger Familie, zunächst als Au-pair und später auf Wunsch der Familie ohne Papiere gearbeitet hatte, wurde weit unter dem tarifvertraglich festgelegten Mindestlohn bezahlt. Ana S. entschloss sich beim Arbeits- und Sozialgericht zu klagen und wurde dabei von einem breiten Netzwerk unterstützt, das, neben RechtsanwältInnen und der Gewerkschaft ver.di, aus NGOs, migrantischen Selbstorganisationen und antirassistischen Initiativen bestand (PrekärCafé 2010). Auch in Österreich ist einiges in Bewegung geraten. Im März 2010 wurde der „Arbeitskreis Undokumentierte Arbeit“ (AK Undok) ins Leben gerufen. Dieser besteht aus verschiedenen NGOs, migrantischen Selbstorganisationen, mehreren Teilgewerkschaften und antirassistischen Initiativen und verfolgt das Ziel, eine Anlaufstelle für un(ter)dokumentiert Arbeitende in Wien einzurichten (Boylos 2011). Anfang des Jahres 2011 wurde der ehemalige Asylwerber Z., der aufgrund des de-facto Arbeitsverbots für AsylwerberInnen in Österreich, undokumentiert arbeiten musste und der seinen vereinbarten Lohn vom Arbeitgeber nicht erhalten hatte, von der Gewerkschaft Bau-Holz erfolgreich vertreten (PrekärCafé 2012).
Gewerkschaftliche Strategien, die, wie die oben genannten, von der nach wie vor dominierenden Regulierungs- und Kontrollfunktion österreichischer Gewerkschaften im Zusammenhang mit un(ter)dokumentierter Arbeit abweichen, lassen sich mit strukturellen Faktoren nicht hinreichend erklären. So stellt die gewerkschaftliche Revitalisierungsforschung (Voss/Shermann 2000, Baccaro et al. 2003, Frege/Kelly 2003 und 2004, Brinkmann et al. 2008), die sich überwiegend aus akteurInnenorientierten Strategic-Choice Ansätzen (Child 1972, Kochan et al. 1986) speist, zwar einen wichtigen theoretischen Bezugspunkt dar. Denn diese konzipieren Gewerkschaftsorganisationen als Akteurinnen im Feld der Arbeitsbeziehungen, die in der Lage sind auf Veränderungen in ihrer Umwelt zu reagieren und Strategien zu entwickeln. Jedoch begreifen auch diese Ansätze Gewerkschaften meist als „reagierend“ und weniger als Akteurinnen, die ihre eigenen Umwelt(en) mitgestalten. Ebenso wenig bieten sie ein ausreichendes Instrumentarium, um die mit gewerkschaftlichen Strategien verknüpften innergewerkschaftlichen Prozesse zu analysieren. Die Frage, wie Gewerkschaften Strategien, etwa in Hinblick auf Menschen ohne Papiere, entwickeln, oder wie sie solche umgehen oder verhindern, d. h., welche Prozesse sich in diesem Zusammenhang innerhalb von Gewerkschaftsorganisationen abspielen, bleibt auch in dieser Konzeption letztlich unbeantwortet. Auch die Frage nach den Bedingungen, unter denen gewerkschaftliche AkteurInnen alternative Strategien, beispielsweise eine Anlaufstelle für un(ter)dokumentierte Arbeitnehmerinnen, in Gewerkschaften durchsetzen können, bleibt zu beantworten.

Gewerkschaften im Wandel?

Die Frage nach gewerkschaftlichen Strategien im Zusammenhang mit un(ter)dokumentierter Arbeit ist an der Schnittstelle einer Vielzahl wissenschaftlicher Disziplinen zu verorten. Um sich ihr anzunähern, lässt sich die durchaus brauchbare Konzeption von Frege und Kelly (2003/2004) durch jüngere neoinstitutionalistische Perspektiven aus der Organisationstheorie (Friedland/Alford 1991, Beckert 1999, Scott 2008, Tracey et al. 2011) ergänzen. Letztere widmen sich im Vergleich zu älteren Ansätzen (Meyer/Rowan 1977; DiMaggio/Powell 1983; Zucker 1988) nicht nur der Frage, wie Institutionen zu begreifen sind, wie sie entstehen und bestehen, sondern auch wie sie verändert werden können.
Ältere neoinstitutionalistische Ansätze liefern einen bedeutenden Erklärungsansatz für die Veränderungsträgheit von Organisationen (Powell/DiMaggio 1991), jedoch schränken sie die Vorstellung einer strategischen Handlungsfähigkeit der AkteurInnen in Organisationen enorm ein. Institutionen stellen in dieser Perspektive quasi-automatische Verhaltensabläufe („Skripte“) dar, die in der extremsten Ausprägung keine Reflexion des eigenen Handelns mehr zulassen. Besonders in den frühen Publikationen (neo-)institutionalistischer AutorInnen werden Organisationen als passiv beschrieben. Das Hauptaugenmerk liegt auf der Erklärung institutioneller Ähnlichkeiten etwa von organisationalen Strukturen und Strategien. Diese werden in diesen Betrachtungsweisen häufig mit „Isomorphie“ (Strukturangleichung) innerhalb eines „organisationalen Feldes“ erklärt (DiMaggio/Powell 1983; Hoffman 1999; Scott 2008).
Um jedoch gewerkschaftliche Strategien im Zusammenhang mit un(ter)dokumentierter Arbeit erfassen zu können, die von traditionellen gewerkschaftlichen Vorstellungen und Praktiken abweichen, muss nach weitreichenderen Erklärungen gesucht werden. Denn obwohl angesichts der oben skizzierten multiplen Krisenerscheinungen von einer starken Beharrungskraft von Gewerkschaftsorganisationen auszugehen ist, ist auch anzunehmen, dass sich AkteurInnen innerhalb von Gewerkschaftsorganisationen gerade im Zuge gewerkschaftlicher Krisen erweiterte strategische Spielräume eröffnen. Die Etablierung der erwähnten Anlaufstellen für un(ter)dokumentierte ArbeitnehmerInnen in mehreren deutschen Städten ist vor diesem Hintergrund zu sehen. Darüber hinaus spielten soziale Bewegungen und AkteurInnen außerhalb von Gewerkschaften eine wesentliche Rolle (Mitrovic 2010).
Wenngleich nicht von dem einen „Neoinstitutionalismus“ die Rede sein kann, und dies an dieser Stelle nur angedeutet werden kann, bieten die erwähnten aktuelleren Beiträge mögliche Ansatzpunkte. Einige der AutorInnen betonen etwa den Einfluss des Handelns von bedeutsamen AkteurInnen(gruppen) in Organisationen, die einerseits über materielle Machtressourcen, andererseits über institutionelle Legitimität und Deutungsmacht verfügen (siehe etwa Beckert 1999; Tracey et al. 2011). Angesichts der vielfach hierarchischen Strukturen von Gewerkschaftsorganisationen stellen diese wichtige Komponenten für die Analyse der Entstehung bestimmter gewerkschaftlicher Strategien dar. Damit werden innergewerkschaftliche Machtkonstellationen stärker ins analytische Blickfeld gerückt (Rehder 2008). Neoinstitutionalistische Perspektiven laufen jedoch Gefahr, sich zu stark auf die jeweiligen spezifischen Abläufe innerhalb von Organisationen zu konzentrieren. Der gesellschaftliche Gesamtkontext, in den Gewerkschaften eingebettet sind, und die diesem zugrunde liegenden sozialen Machtverhältnisse und Interessen, dürfen jedoch nicht aus dem Blickfeld geraten.
Abschließend sei auf drei Aspekte verwiesen, die für die Beantwortung der Frage nach gewerkschaftlichen Strategien im Hinblick auf un(ter)dokumentierte Arbeit von Bedeutung sind:

  1. Arbeitsmarkt- und Migrationsregime sind zunehmend miteinander verwoben und produzieren soziale Ungleichheit. Ihre jeweiligen Funktionsweisen können nicht getrennt voneinander analysiert werden.
  2. Gewerkschaften v. a. in korporatistischen Ländern sind immanenter Bestandteil des jeweiligen Arbeitsmarkt- und Migrationsregimes. Folglich müssen sie im Kontext rassistischer und sexistischer Arbeitsmarktsegmentation analysiert werden.
  3. Gewerkschaften können strategisch handeln. Gewerkschaftliche AkteurInnen, interne sowie externe, Framing-Prozesse und innergewerkschaftliche Machtverhältnisse müssen in die Analyse einbezogen werden.

Vor diesem Hintergrund würde es sich als sinnvoll erweisen, nach einer Synthese von verschiedenen Erklärungsansätzen für gewerkschaftliche Strategien zu suchen. So würde sich etwa der Versuch lohnen, kritische Gewerkschaftstheorien, Literatur zu sozialen Bewegungen und organisationstheoretische Ansätze, die (interne sowie externe) AkteurInnen, deren Deutungs- und Interpretationsmuster sowie innergewerkschaftliche Machtverhältnisse in den Blick nehmen, miteinander zu verbinden.

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Sandra Stern studierte Sozialarbeit und danach Politikwissenschaft an der Universität Wien und arbeitete zuletzt als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Soziologie an der Johannes Kepler Universität in Linz. Zuvor war sie haupt- und ehrenamtlich in verschiedenen Gewerkschaftskampagnen in Österreich, Deutschland und den USA tätig.

Artikel erschienen in: Migration und Integration 3,hg. v. Gudrun Biffl u. Lydia Rössl, Reihe Dialogforum Integration, 57-71.

Sandra Stern

Sandra Stern

…war in den vergangenen Jahren in verschiedenen Organizing-Kampagnen in den USA, Deutschland und Österreich aktiv. Aktuell arbeitet sie für die UNDOK-Anlaufstelle (www.undok.at) und hält Organizing-Seminare für BetriebsrätInnen und GewerkschafterInnen. […]

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